OFAC《虚假交易与制裁规避指南》对中资金融机构合规的影响及应对策略

李治国

北京大成律师事务所

zhiguo.li@dentons.cn

OFAC于2026年3月31日发布《虚假交易与制裁规避指南》（Guidance on Sham Transactions and Sanctions Evasion，以下简称《指南》）[1]。《指南》虽为解释性文件，不具法律强制力，但补充了50%规则[2]等既有框架，系统列出红旗指标（red flags），并通过真实案例展示执法逻辑。

OFAC意图通过《指南》向市场传递明确信号，并预示未来制裁监管的动向与执法重点。尽管《指南》在适用对象上包括各类实体和自然人，但本文聚焦中资金融机构（商业银行、信托公司、投资机构等）作为美元清算“守门人”（gatekeeper）所可能面临的特殊风险，系统分析该《指南》的核心内容及中资金融机构的合规应对路径。

该《指南》是一份制裁咨询文件，旨在揭示虚假交易（sham transactions）规避制裁的风险，并识别评估财产是否涉及虚假交易时需考虑的因素。核心概念是“功能性利益”（functional interest）：被制裁主体（blocked persons，通常指SDN名单实体）通过代理人、中介、信托或其他安排进行的财产转移或设立安排，虽然在纸面上似乎转移了所有权，但实质上并未真正消除其持续的经济利益。OFAC强调，其对“利益”（interest）和“财产利益”（property interest）的定义采用功能性方法，超越法律形式，直达实际和经济现实。因此，此类虚假交易无法终止被冻结利益，涉及此类财产的任何交易若无OFAC许可，均属违规。

对中国金融机构（以下简称“中资金融机构”，包括商业银行、信托公司、投资机构等）的合规影响是结构性的、长期的，尤其在当前地缘政治紧张、制裁压力持续加大的背景下。中资金融机构并非 “美国人”（U.S. persons），但《指南》通过美国制裁的域外效力、美元清算依赖以及对非美金融机构的次级制裁机制，产生直接约束。

 

一、 指南出台背景

《指南》旨在突出通过虚假交易（sham transactions）规避美国制裁的风险，并为市场参与者提供评估财产是否涉及虚假交易的具体考量因素。该《指南》是OFAC针对近年来被制裁主体（blocked persons，通常指SDN名单主体）通过形式多样的代理人（proxies）、信托、壳公司等“纸面转让”继续保留经济利益的趋势而发布的专项警示。既然OFAC已经发现此种虚假交易成为规避美国经济制裁的重要手段，OFAC必定会对其采取果断而有利的监管措施（如《指南》中的相关案件所列），此类虚假交易也将成为OFAC下一个阶段执法重点之一。

《指南》明确指出，此类安排掩盖而非真正消除持续财产利益（“conceal—rather than genuinely extinguish—a continuing interest in property”）。OFAC注意到，被制裁主体（尤其是俄罗斯寡头）日益利用不透明法律结构、家族成员或前台企业（front business）等机制规避制裁，这不仅破坏美国外交政策与国家安全，还使非法行为人及其代理人获益。OFAC强调，将继续通过执法、指定（designation）等行动打击此类行为。

《指南》并非孤立文件，而是对既有框架的补充。“50%规则”指，若被冻结人员拥有某实体50%或以上权益，该实体及其财产即被冻结。《指南》对“50%规则”进行了补充，即使名义上低于50%，若通过虚假交易保留功能性利益，仍属被冻结财产。该《指南》进一步提供尽职调查考量要素，帮助金融机构等市场主体判断名义上的资产剥离 （purported divestment）是否真实发生，还是仅为虚假交易。这标志着OFAC从“名单驱动”向“行为驱动+经济实质”审查的深化，金融机构需警惕和关注不断演变的规避方案（ever-adapting schemes），随时调整和更新合规框架、体系和流程。

 

二、 适用范围

《指南》作为解释性文件，不具法律强制力，但构成合规“软法”。它适用于所有主体（包括自然人、企业、金融机构和其他主体），凡涉及可能为虚假的财产交易，均需警惕。

OFAC明确：美国人（U.S. persons）必须冻结（block）并报告此类财产，并禁止无授权的转移或交易；非美国人（如中资金融机构）虽无直接冻结义务，但若行为涉及美元清算、美国境内财产或导致（causes）美国人违规，仍面临直接责任、次级制裁（secondary sanctions）、罚款或业务中断的风险。

对中资金融机构而言，以下的相关业务可能与《指南》的适用范围高度相关：跨境贸易融资、项目贷款、财富管理、信托服务等。这些业务常涉及高价值资产（飞机、游艇、房地产、投资组合、设备等），易触及虚假交易风险。即使交易表面合法，若底层存在被冻结利益（blocked interest），中资金融机构可能被视为促成违规（facilitation），尤其在代理行去风险化（de-risking）压力下。

特别值得中资金融机构关注的是，《指南》对人民币结算或服务场景下的适用性问题。若中资金融机构参与的虚假交易完全采用人民币结算或提供纯人民币服务，且交易不涉及任何美国管辖要素（无美元清算、无美国境内财产、无美国代理银行参与、无美国人直接或间接涉入），则《指南》本身不直接施加报告或冻结义务，因为纯人民币交易通常缺乏美国管辖连接点（U.S. nexus）[3]。

然而，此类交易仍可能引发严重的次级制裁风险。OFAC可依据相关行政令（如针对俄罗斯的EO 14024系列修订等），将提供“重大协助”（significant assistance）[4]或促成规避的外国金融机构指定为SDN实体或实施限制，从而切断中资金融机构与美元体系的联系、代理账户或全球清算渠道。即使是人民币业务，若OFAC认定其实质支持被制裁主体的虚假交易安排，仍可能被视为规避协助（facilitation of evasion），导致被指定、罚款或国际代理行去风险化对待。非美国人虽不受直接冻结要求，但OFAC对非美金融机构的次级制裁执法趋势日益严格。在不稳定的地缘政治博弈中，中国作为全球供应链枢纽，中资金融机构更需要提高警惕认真应对。

 

三、 相关定义

与以往文件相比，最值得注意变化是，《指南》首次系统、专项且明确地将“functional approach”（功能性方法）作为核心审查原则进行全面阐述和应用。具体体现在《指南》中的相关定义表述之中。

• 虚假交易（Sham transactions）：虚假交易是指被制裁主体通常通过代理人或其他中介人实施转让或设立安排，以掩盖而非真正消除其对财产的持续利益。换言之，被制裁主体仅在纸面上放弃其财产，以试图规避制裁，而其对财产的利益实际上并未发生变化^[5]。
• 财产利益（Property interest）与利益（interest）：OFAC采用功能性定义，在审查时将超越法律形式，直达实际和经济实质（look beyond legal formalities to underlying practical and economic realities）。任何直接/间接、现时/未来/或有的利益均可能被计入。
• 被冻结财产（Blocked property）：将包括原有资产和新形成资产（如新建设不动产、工厂、新购置设备），只要被制裁主体保留功能性利益，即属被冻结财产。

 

四、 中资金融机构日常业务风险识别的考量因素

中资金融机构日常业务（贸易结算、跨境支付、项目融资、资产托管、信托服务等）中，需重点识别以下《指南》列举的非穷尽的红旗（red flags），结合整体情境进行评估。建议将这些红旗嵌入KYC、交易筛选与持续监测系统：

 

1. 商业不合理交易（Commercially unreasonable transactions）：缺乏充分对价、非公平交易，或条款不具商业合理性。
2. 转移至家族成员或密切关联方（Transfer to family members or close associates）：家族/代理人可能充当前台，需审查正式/非正式协议、关系密切度。
3. 转让目的不明或受让人缺乏经验（Unclear purpose of transfer）：无明确商业目的，或受让人对财产缺乏专业能力。
4. 高风险辖区不必要复杂多层结构（Unduly complex corporate structures in higher-risk jurisdictions）：多层壳公司、信托等与财产无实质联系，且位于监管薄弱地（如离岸辖区）。
5. 被制裁主体持续参与（Continued involvement of a blocked person）：通过代理人管理、使用或处置财产。
6. 转让时机接近被指定日期（Transfer near the time of designation）：指定前后短期内变更。
7. 回应模糊或回避（Evasive or vague responses）：对涉入制裁的询问回避。

如前述，《指南》对50%规则进行了扩展，即使股权低于50%，财产也可能被冻结。《指南》强调整体情境判断原则，单个因素不具决定性。要求结合所有事实和情境进行评估，而非孤立看股权比例。这为低于50%的情形提供了“兜底”审查机制：即使形式上股权已低于50%，若存在《指南》中的红旗所列的被制裁主体通过信托、家族代理人等保留实际控制或经济利益的情况，OFAC仍可能认定财产利益未被真正消除。

 

五、 风险识别路径

为了有效发现虚假交易构建的“多层防御网”，并力争快速准确地识别以上红旗要素，中资金融机构可以尝试从以下角度发现、识别和控制风险，而非单纯拒绝客户和交易：

1. 客户维度：建立动态“关联方数据库”，关联SDN主体的家族、历史伙伴、代理人。准入与复查时，重点询问信托受益人真实情况及任何非正式协议，利用商业情报平台比对信息，识别隐形控制关系。
2. 交易维度：监控“非典型模式”，如高价值资产（飞机、游艇、房地产、投资组合）的纸面转让、资金突然移至无业务往来的实体、无明确商业逻辑的大额转移。
3. 行为维度：观察客户响应性——对所有权/控制权查询是否回避、文件提供是否拖延、交易目的前后是否一致。这些规避性响应正是关键红旗。要求书面声明并交叉验证。
4. 结构维度：对信托、基金会、离岸壳公司要求全面披露最终受益人（UBO）、信托条款及实际控制人。特别评估复杂结构是否位于高风险辖区且与财产缺乏合法联系。
5. 时机与上下文维度：任何接近被指定为制裁主体时间的变更自动升级审查；结合地缘事件调整风险评级，并考虑整体情境，包括财产性质、转让对价、市场条件等。

通过上述维度和路径，中资金融机构可实现精准风险控制，多数合法交易顺利进行，少数可疑交易经证据补充后放行，仅极少数确属虚假交易的予以拦截或报告。这样既满足OFAC预期，又维持商业可持续性。

 

六、 《指南》中相关案例的摘要和对金融机构的借鉴作用

《指南》引用多起真实执法案例，警示金融机构“守门人”责任：

• GVA Capital案（2025年6月）：旧金山风投公司因通过受制裁的俄罗斯寡头的侄子为其管理投资，被罚16亿美元。
• IPI Partners案（2025年12月）：芝加哥私募股权公司明知资金来源于被制裁的俄罗斯寡头，仍继续服务，最终与OFAC达成和解。
• Potanin案（2024年6月）：俄罗斯寡头将企业所有权转移至子女列支敦士登基金会，但保留利益，导致主体被指定。
• Kerimov Heritage Trust案（2022年）：俄罗斯被制裁寡头通过多层壳公司和前台代理人（front persons）掩盖信托利益，OFAC发出冻结通知。
• 其他：寡头将私人飞机转至妻子信托但继续使用；资金转入子女信托后试图通过美国银行转移；指定后公司更名重注册但继续运营。

这些案例对中资金融机构的借鉴在于：单纯名义筛查SDN名单并不足以满足合规要求，必须实质审查。忽视红旗可能导致巨额罚款、次级制裁或美元清算中断。金融机构应穿透家族关系、 “Know Your Investor”、 对信托/家族转移进行功能审查、警惕信托服务中不透明结构，强化实质重于形式（substance over form）的合规理念。

 

七、 银行合规应对

《指南》明确指出，如果相关机构（如中资金融机构）认为相关信息表明被制裁主体先前曾持有某财产的利益，OFAC建议对可用信息进行审查，以评估上述列出的红旗是否出现。该审查可指导分析判断先前由被制裁主体持有的财产是否仍属被冻结财产。这些红旗并非旨在提供“一刀切”（one-size-fits-all）的方法。相反，评估交易中财产是否引发美国制裁关切的相关机构，可在信息显示被制裁主体曾拥有先前记录在案的财产利益的情况下，采用与“以风险为基础的方法”（risk-based approach）相一致的方式应用这些红旗。这是《指南》对合规实践的最直接指导。

《指南》明确要求采用以风险为基础的方法，而非僵化清单；审查重点是红旗的出现与否，并要结合整体情境进行判断。这与50%规则形成互补：即股权形式上低于50%，若红旗显示存在虚假交易安排，仍需认定为被冻结财产或利益。

 

针对中资金融机构的具体合规建议如下：

1. 政策与程序升级：在内部合规手册中新增“虚假交易审查模块”，明确引用《指南》相关部分的表述，至少将7大红旗嵌入自动化筛选与人工审查流程。结合50%规则，对任何涉及先前被冻结财产或利益的剥离交易，强制进行功能性尽职调查（functional due diligence）。
2. 客户准入与KYB/KYC强化：对企业客户（KYB）要求提供完整所有权结构图、家族关系声明及资金来源证明。高风险交易（涉及信托、家族转移、高风险辖区或近期变更）必须触发强化尽职调查（enhanced due diligence），包括第三方独立验证，并记录善意（good-faith）审查过程，以体现善意合规。
3. 交易处理与动态监测：在处理贸易结算、项目融资、资产托管等业务时，若发现被制裁主体之前拥有利益的迹象，立即启动可用信息审查（review of available information），评估红旗。若无红旗且确认无被冻结利益，可正常处理；若存在红旗，则升级至合规委员会审批或要求客户申请OFAC特别许可。
4. 报告与冻结义务：若财产位于美国境内或在美国人控制下且确认存在被冻结利益，必须立即冻结并报告OFAC。对于非美国管辖下的财产，若审查显示仍存在被冻结利益，则应避免直接或间接处理，除非获得OFAC许可。
5. 培训与文化建设：全员培训时重点解读《指南》，强调“善意合规”与“以风险为基础方法”的平衡。高级管理层应通过签署年度合规承诺等方式展现“高层基调”（tone from the top），推动全员树立实质重于形式的合规文化。

中资金融机构应通过分层处理（低风险快速放行、高风险附加条件服务），避免“一刀切”拒绝，维持业务可持续性，同时降低OFAC制裁执法暴露。

 

八、 总结

OFAC《指南》的发布标志着制裁执法从形式合规向功能性、经济实质审查的深化。尽管适用于广泛主体，但对中资金融机构而言，其域外效力、次级制裁风险及美元基础设施依赖，使合规压力尤为突出。即使交易对手在法律上已完成名义上的剥离，中资金融机构仍须进行功能性审查，判断是否为虚假交易。若存在持续经济利益，财产仍属被冻结状态，处理此类交易即构成违规。《指南》虽未直接点名中国，但其对“高风险辖区复杂结构”“信托与其他法律安排”“代理人与前台业务”的警示，已隐含对常见跨境安排的审查要求，尤其在俄罗斯、伊朗等制裁项目中，中国主体常作为全球供应链与金融枢纽被提及。

从逻辑上看，《指南》延续OFAC以风险为基础合规哲学，但将穿透审查从单纯股权比例扩展到信托、家族转移、时机敏感交易等领域。这相当于为中资金融机构的尽职调查设定了更高标准。若继续依赖名义所有权或客户自我声明，将暴露于执法漏洞中。相比以往名单驱动模式，《指南》推动“行为驱动”与“经济实质”审查，迫使机构从形式合规转向实质合规。近期执法趋势显示，OFAC正加强对“守门人”（包括金融机构、投资顾问、信托服务提供者）的问责，中资金融机构作为全球金融中介，暴露度较高。

通过深入理解虚假交易定义、红旗考量、50%规则补充及执法案例，中资金融机构可将挑战转化为机遇，升级实质审查流程，在有效防控规避风险的同时，继续服务合法客户，提升国际竞争力。

(本文在任何情况下均不构成或被理解为法律意见，具体交易请咨询专业法律顾问寻求建议）。

[1] https://ofac.treasury.gov/media/935441/download?inline。

[2] OFAC FAQ 402。

[3] 此仅为理论上和理想情况下的结论，但是每个案件或交易均需要专业顾问做出有会对性的独立判断。

[4] OFAC并没有就此给出明确的定义或金额标准，仅在具体制裁项目/国别的FAQ中列出OFAC在判断此类次交易时会考虑的一些因素，但是并非穷尽列举。《指南》中的整体情境似乎也响应了这一点。

[5] 《指南》原文：Sham transactions occur when blocked persons, often operating through proxies or other intermediaries, effectuate transfers or establish arrangements that conceal—rather than genuinely extinguish—a continuing interest in property. In other words, blocked persons give up their property on paper only, in an attempt to evade sanctions, while their interests in property remain unchanged.