美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）简介

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《美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）简介》


发布日期：2026年6月1日

什么是OFAC？

美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责管理和执行针对特定外国司法管辖区、政权，以及从事有害活动的个人和实体的经济制裁。这些有害活动包括恐怖主义、国际毒品贩运、大规模杀伤性武器扩散等，以应对对美国国家安全、外交政策或经济的威胁。

OFAC实施的制裁形式多样，最常见的是禁止被制裁对象进入美国金融系统，并禁止其与美国人进行交易。通过这种方式，经济制裁能够有效促使被制裁外国人员的行为发生积极改变。

OFAC的历史

美国财政部在制裁领域有着悠久历史。早在1812年战争之前，财政部长加勒廷（Gallatin）就曾执行针对英国的制裁，以回应其骚扰美国水手的行为。内战期间，国会通过法律禁止与南方邦联进行交易，并对相关货物予以没收，同时建立了由财政部管理的许可制度。OFAC的前身是外国资金控制办公室（Foreign Funds Control，简称FFC），成立于第二次世界大战初期，即1940年德国入侵挪威之后。FFC由财政部长全程管理，最初目的是防止纳粹德国攫取被占领国家的外汇和证券资产，以及强制遣返这些国家国民的资金。后来，这些控制措施扩展至保护其他被入侵国家的资产。美国正式参战后，FFC在针对轴心国的经济战中发挥领导作用，通过冻结敌方资产和禁止对外贸易及金融交易来实施制裁。OFAC正式成立于1950年12月，当时中国参加朝鲜战争后，杜鲁门总统宣布国家紧急状态，冻结了所有受美国管辖的中国和朝鲜资产。OFAC是FFC的继任者。

什么是OFAC制裁？

OFAC管理数十项制裁计划，其中包括协助执行某些已委托给美国国务院的制裁权限。主要法定依据包括《国际紧急经济权力法》（IEEPA，大多数OFAC制裁计划据此制定）和《与敌贸易法》（TWEA，古巴制裁计划的基础法律）。每项计划针对不同的外交政策和国家安全目标，因此采用的禁止措施各不相同——从冻结特定个人和实体的财产，到禁止美国人与特定人员或司法管辖区进行某些交易或往来。OFAC制裁计划根据政策目标，采用以下一种或全部工具：

  • 基于名单的制裁：针对特定列入名单的个人和实体，要求（1）冻结这些人在美国境内或美国人占有/控制下的所有财产及财产利益，并禁止处理此类冻结财产；或（2）禁止与名单人员进行特定类型的交易和活动。这些个人和实体因符合相关制裁权限中的特定标准而被指定，这些标准通常分为两类：（1）行为-based（从事或曾从事某些行为）；（2）身份-based（如在某政府中担任角色，或与被冻结人员有密切家庭关系）。大多数制裁计划还包括衍生指定标准，例如被被冻结人员拥有或控制、为其行事、为其提供实质支持，或从事指定行为/持有特定身份，从而为外国人员带来制裁风险。
  • 政府或政权制裁：要求（1）冻结特定外国政府或政权在美国境内或美国人占有/控制下的所有财产及财产利益；或（2）禁止涉及特定外国政府或政权的特定类型交易和活动。
  • 广泛的基于管辖权的制裁：禁止与整个国家或地理区域进行往来。此类工具通常包括禁止向/从被制裁司法管辖区进口或出口货物或服务，例如古巴或朝鲜。并非所有名称中包含国家名称的OFAC制裁计划都采用此类制裁；许多计划虽含国家名称，但仅采用基于名单的制裁。
  • 基于行业的制裁：针对在外国经济特定识别行业（如国防或金融行业）中运营或曾运营的个人和实体，或禁止与该行业相关的特定活动。
  • 二级制裁：专门明确针对非美国人员（如非美国银行）从事与被冻结人员进行的某些交易或其他指定活动。在实践中，可能表现为冻结、非冻结或银行特定制裁（如切断非美国银行的美国代理账户）。历史上，二级制裁权限仅适用于少数制裁计划（如针对伊朗的计划）。但近年来，明确使用二级制裁的情况越来越普遍。实际上，即使未明确威胁二级制裁，大多数制裁计划都授权OFAC对向被制裁人员提供“实质支持”的非美国人员实施制裁。

有关OFAC所有制裁计划的完整列表以及各计划采用的制裁工具，请访问OFAC网站上的“制裁计划和国家信息”页面。

OFAC的名单是什么？

OFAC维护若干公开名单，列出受制裁的个人（包括自然人和实体）及其特定财产（如飞机和船舶）。主要制裁名单是特别指定国民和被冻结人员名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，简称“SDN名单”）。SDN名单和非SDN综合制裁名单（Non-SDN Consolidated Sanctions List，汇集OFAC维护的其他非冻结制裁名单）可通过OFAC的制裁名单服务以不同数据格式供公众使用。SDN名单上的人员也可能出现在OFAC的其他制裁名单上。OFAC提供免费的制裁名单搜索工具，公众可用于对OFAC管理的所有制裁名单进行单一名称搜索。OFAC制裁名单会频繁更新，任何人均可订阅电子邮件通知，及时获知名单更新或新行动发布。

特别指定国民和被冻结人员名单（SDN名单）：

这是OFAC为实施针对性制裁计划而发布的主要名单。SDN名单包括因与目标国家、地理区域、活动或政权有联系而受制裁的特定个人和实体，也包括恐怖分子、毒品贩运者、人权滥用者等在非特定司法管辖区制裁计划下被指定的个人和实体。统称为“特别指定国民和被冻结人员”或“SDN”。美国人一般禁止与SDN名单上的人员进行交易，并必须冻结其占有或控制下的SDN财产。截至本出版物发布之日，OFAC的SDN名单包含全球数千个指定个人和实体的名称（或其变体），以及某些被制裁冻结的财产识别信息，如飞机和船舶。

其他OFAC制裁名单：

除SDN名单外，OFAC还维护若干非冻结制裁名单，统称为非SDN名单。有些非SDN名单禁止特定活动，如买卖某实体的公开交易证券，或禁止为某些外国金融机构开设或维持代理账户或可通过账户。有关每个名单的更多信息（包括对名单人员的禁止性质），请访问OFAC的“附加制裁名单”页面。

未列入名单的被制裁人员：

并非所有被制裁人员都单独列入OFAC制裁名单。通常，OFAC名单不包含受制裁政府或政权所有成员或组织的名称；这些政府或政权通常在相关制裁权限中予以定义。此外，根据OFAC的50%规则（除非相关法律权限另有规定），由一个或多个根据OFAC制裁被冻结的人员直接或间接拥有50%或以上（单独或合计）的实体，也视为被冻结人员，即使该实体本身未出现在SDN名单上，并适用相同限制（更多信息见《OFAC 50%规则常见问题解答》）。OFAC的制裁计划和名单是动态的，因此在与潜在交易方和地点开展业务前进行适当尽职调查至关重要。美国人一般不得与被冻结人员进行任何交易或往来，除非获得豁免或OFAC授权。

如何从OFAC制裁名单中移除人员？

OFAC每年会从SDN名单中移除大量条目。每项移除均基于OFAC对其掌握所有信息的彻底审查。可能导致移除的情况示例包括：导致指定的行为发生积极改变、被列入名单的个人死亡，或制裁依据不再存在。寻求从任何OFAC制裁名单（包括SDN名单）中移除的人员，可访问OFAC的“提交从OFAC名单中移除的请愿书”页面，提交移除请求（也称为请愿书或重新审议请求），并获取有关请愿书中应包含何种信息的指导。在提交请愿书前，OFAC建议您使用制裁名单搜索工具确认您的姓名是否被列入（观看OFAC基础知识：制裁名单搜索视频了解使用方法）。如果您未被列入，但认为某组织误将您识别为被制裁人员（例如姓名相似），您可向该组织提供OFAC制裁名单搜索工具搜索结果的截图以及您的官方政府颁发身份证件（清楚显示信息差异）。这有助于组织快速解决疑虑。如果您的资金或账户因误认而被冻结，则应提交许可申请，而非请愿书移除（详见下文“什么是OFAC许可？”部分）。有关许可申请应包含的信息及提交方式的指导，请访问OFAC特定许可和解释性指导页面。

谁必须遵守OFAC制裁？

所有受美国管辖的人员必须遵守OFAC法规。这包括无论身在何处的美国公民和合法永久居民、美国境内的所有个人和实体，以及所有在美国注册成立的实体及其外国分支机构。根据每项制裁计划的权限，非美国人员也可能需遵守OFAC制裁要求。例如，OFAC的古巴、伊朗和朝鲜制裁计划将制裁禁止扩展至美国人拥有或控制的某些外国实体或美国金融机构。某些制裁计划还要求从美国再出口某些货物、技术或服务的外国人员遵守美国制裁，即使再出口过程中无美国人员参与。此外，非美国人员禁止导致或共谋导致美国人违反美国制裁，或从事规避美国制裁的行为。有关非美国人员制裁要求的更多信息，请参阅财政部与商务部和司法部联合发布的关于外国实体遵守美国制裁和出口管制法律义务的指导。

机构如何遵守OFAC制裁？

虽然具体要求因制裁计划而异，但OFAC的基本要求是人员不得违反其管理的计划。OFAC鼓励受美国管辖的组织采取基于风险的方法，通过制定、实施并定期更新制裁合规计划来遵守。这一建议也适用于与美国或美国人开展业务、或使用美国原产货物或服务的外国组织。不存在适用于所有组织的“一刀切”合规计划。每个组织的合规计划将因组织规模、复杂程度、产品和服务、客户及交易对手、地理位置等因素而异。但有效的计划应至少基于以下五个基本合规要素：

管理层承诺、风险评估、内部控制、测试与审计、培训。

有关制定有效制裁合规计划的更多信息，请参阅OFAC的《OFAC合规承诺框架》。受美国管辖的人员在所有制裁计划中均需遵守某些统一的报告和记录保存要求。

内部控制：制裁筛查与审查

组织最常见的内部控制是通过软件对其客户、供应链中介、交易对手、商业和金融文件、交易或其他活动进行筛查，以识别OFAC禁止的地点、人员或往来。
如果筛查显示与OFAC制裁存在关联，组织的合规计划应指导组织采取以下步骤：1) 评估筛查系统警报；2) 确定是否冻结、拒绝、处理或继续该活动。

  1. 评估制裁警报：OFAC建议组织根据其政策、程序和风险概况，利用所有可用信息进行基于风险的决策。这可能需要额外尽职调查。有关评估警报和潜在匹配的更多信息，请参阅常见问题解答5和48，以及OFAC基础知识：制裁名单搜索教学视频。
  2. 确定所需行动：如果筛查系统识别出与OFAC被制裁人员、政府、司法管辖区或活动的真实匹配，组织需审查适用制裁法规，以确定是否冻结财产、拒绝交易、停止某些活动，或处理/继续活动。
  • 冻结（BLOCK）：如果OFAC权限要求冻结，组织应根据OFAC法规冻结资产或财产。例如，被冻结资金应存入位于美国的单独生息账户，仅允许OFAC授权的借记。被冻结财产的所有权仍归被冻结人员，但正常所有权相关的权力和特权行使被禁止，且不得转移、提取或以其他方式处理该财产。
  • 拒绝或不继续（REJECT / DO NOT PROCEED）：如果OFAC权限禁止该交易或活动，但不存在可冻结利益（即无SDN或其他被冻结人员参与），则应拒绝交易（即不继续该活动）。有关冻结和拒绝交易的更多信息，请参阅我们的常见问题解答。非SDN名单上人员的相关行动因具体名单而异，始终需检查适用法规。
  • 处理或继续（PROCESS / PROCEED）：如果交易或活动获得OFAC通过一般或特定许可的豁免或授权，则组织可根据其风险承受能力和内部政策处理交易或继续活动。有关特定OFAC制裁计划下的禁止、豁免或授权，请参阅相关实施法规和OFAC网站的“制裁计划和国家信息”页面。

以下图表提供一般指导，说明每种行动适用的情形。每项OFAC制裁计划均有独特性，始终需查阅适用法规以确认适当行动。

此外，组织还应考虑其他管理和制裁风险的控制措施，例如客户入职和更新控制（“了解您的客户”和客户尽职调查）、基于风险的地理定位工具、纳入财政部发布的指导和类型学的风险审查，以及主动调查潜在制裁规避行为。

报告要求

OFAC法规要求提交多种报告。因OFAC制裁而冻结财产或拒绝交易/活动时，必须在行动之日起10个工作日内向OFAC报告；对于被冻结财产，此后需每年报告。解除冻结或转移被冻结财产时，可能需要额外报告，或应OFAC要求报告。

  • 初始冻结报告：必须在财产被冻结之日起10个工作日内提交（详见31 C.F.R. § 501.603(b)(1)）。
  • 被冻结财产年度报告：必须报告截至当年6月30日持有的所有被冻结财产，并于每年9月30日前提交（详见31 C.F.R. § 501.603(b)(2)）。
  • 解除冻结或转移被冻结财产报告：必须在被冻结财产被解除冻结或转移之日起10个工作日内提交，除非该解除或转移已作为OFAC一般许可或特定许可的条件而单独报告。（详见31 C.F.R. § 501.603(b)(3)
  • 拒绝交易报告：必须在因OFAC管理的制裁禁止而拒绝交易之日起10个工作日内提交。（详见31 C.F.R. § 501.604）
  • 应要求报告：OFAC可通过行政传票（administrative subpoena），在任何时间要求提交与受OFAC法规管辖的任何行为、交易或财产相关的信息报告。（详见31 C.F.R. § 501.602）更多信息及报告提交，请访问OFAC官网的 OFAC报告系统（ORS） 页面。

记录保存要求

 

谁？
什么？
保存多久？
从事受OFAC法规管辖交易的每一个人以及被冻结财产持有人，必须根据31 C.F.R. § 501.601 保存记录并供检查。
需为每项受OFAC法规管辖的交易保存完整准确记录，包括根据许可（一般或特定许可）处理的交易以及持有的被冻结财产。
交易之日起10年，或就被冻结财产而言，自财产解除冻结之日起10年。

有关这些要求和程序的更完整描述，请参阅31 C.F.R. 第501部分（报告、程序和处罚法规）。

什么是OFAC许可？

OFAC可授权原本受制裁禁止的活动。这些授权可采取一般许可形式，该许可授权符合许可所述条件的所有人员从事某些交易。一般许可是公开发布的、自我执行的授权，允许人员在满足某些条款和条件的情况下从事原本禁止的活动，而无需提交许可申请。在考虑特定制裁计划的情况下，非美国人员从事美国人无需特定许可即可进行的交易或为其提供便利，通常不会面临被制裁的风险。OFAC还颁发特定许可，与一般许可不同，仅授权特定许可中指明的人员从事原本禁止的特定交易或活动。OFAC还可能在适当情况下发布个性化的解释性指导，以澄清法规要求如何适用于特定交易。OFAC对特定许可或解释性指导请求进行逐案审查，并向每位申请人提供书面答复。申请人可遵循快速参考指南中的最佳实践，以缩短特定许可申请处理时间。申请人还可使用OFAC的检查申请状态工具监控案件进展。当OFAC收到大量请求时，申请人可能在获取案件ID号和收到决定时遇到延迟。有关许可申请流程的更多信息，请访问OFAC特定许可和解释性指导页面。

解除冻结资金

如果您的资金因可能与OFAC制裁相关而被金融机构或其他方冻结，您可使用OFAC网站上的“解除冻结资金”申请类型提交特定许可申请以解除资金冻结。观看OFAC基础知识：申请解除冻结资金许可视频教程。

不遵守的后果是什么？

未能遵守OFAC制裁要求可能严重损害美国制裁计划的完整性和有效性及其相关政策目标。因此，违反行为的民事和刑事处罚可能极为严厉。OFAC有权对违反行为施加民事处罚，金额因制裁计划而异。

严格责任监管

OFAC可根据严格责任法律标准对制裁违反行为施加民事处罚。这意味着在许多情况下，美国人即使不知道或没有理由知道其从事了OFAC管理的制裁法律和法规禁止的活动，也可能承担民事责任。总体而言，OFAC会考虑表面违反行为的全部事实和情况，以确定适当的执法回应。例如，OFAC可能将公司实施基于风险的制裁合规计划以及对表面违反行为的补救措施视为减轻因素。

执法程序

OFAC的制裁执法程序根据OFAC的《经济制裁执法指南》（31 C.F.R. 第501部分附录A）执行。OFAC调查潜在违反行为，并根据特定案件的事实和情况以及以下一般因素分析，确定适当的执法行动：
A. 故意或鲁莽违反法律；
B. 对所涉行为的认知；
C. 对制裁计划目标的损害；
D. 个人特征；
E. 合规计划；
F. 补救回应；
G. 与OFAC合作；
H. 表面违反行为与制裁实施的时间关系；
I. 其他执法行动；
J. 未来合规/威慑效果；
K. 逐案其他相关因素。
对于基于IEEPA或TWEA的制裁禁止（大多数OFAC制裁计划的基础）的民事违反行为，如果违反行为最新日期在2019年4月24日之后，OFAC可在该日期起10年内启动执法行动。对于其他制裁禁止的民事违反行为，OFAC可在最新违反日期起5年内启动执法行动。请参阅《执法指南》了解OFAC制裁执法方法和当前罚款金额的更多信息。OFAC每年会根据通胀调整相关OFAC法规下可评估的民事货币罚款最高金额。作为示例，截至2025年1月15日，IEEPA每项表面违反行为的最高民事货币罚款为377,700美元。

执法行动

OFAC可对潜在违反行为采取多种行动，包括要求相关方提供额外信息（行政传票或信息请求）；决定不采取行动；发出“警告函”、“违反认定”或民事货币罚款；与相关方达成和解；或在适当情况下将案件移交其他政府机构进行刑事调查和/或起诉。有关OFAC公开执法行动的完整列表，请访问OFAC网站的“民事罚款和执法信息”页面。

自愿披露

对于认为可能违反OFAC管理法规的人员，OFAC鼓励自愿向OFAC披露表面违反行为。自愿自我披露可被OFAC视为执法行动中的减轻因素，根据《执法指南》，可能导致拟议民事罚款基础金额减少50%。自愿披露可通过OFAC的披露门户提交。除非是需补充额外信息的初始披露，否则提交内容应包含足够细节，使OFAC全面了解表面违反行为的相关情况。OFAC通常期望在初始通知后180天内收到完整报告。OFAC的《生产提交标准》指导详细说明了电子文件生产提交的首选技术标准。

资源

  • 制裁计划和国家信息
  • OFAC实施法规
  • 近期行动
  • 制裁名单服务
  • 制裁名单搜索工具
  • OFAC报告系统
  • 《OFAC合规承诺框架》
  • 行业团体指导和信息
  • 民事罚款和执法信息
  • 商务部、财政部和司法部关于外国实体遵守美国制裁和出口管制法律义务的合规说明
  • 常见问题解答
  • OFAC视频
  • 执法指南
  • OFAC合规热线
  • OFAC生产提交标准指导
  • OFAC许可热线
  • 提交从OFAC名单中移除的请愿书
  • OFAC特定许可和解释性指导
  • 制裁咨询：关于虚假交易和制裁规避的指导
  • OFAC许可申请门户

本文件为OFAC官方出版物，仅供参考。如需最新信息，请访问OFAC官网。

（此为机翻，具体以英文原文为准，英文原文中有相关链接）