李治国，合伙人
北京大成律师事务所
2024年10月28日
2024年9月4-6日中非合作论坛北京峰会 （FOCAC 2024）在北京成功召开之后，非洲国家政府和中非的市场主体，对于习主席《携手推进现代化，共筑命运共同体 —— 在中非合作论坛北京峰会开幕式上的主旨讲话》和《中非合作论坛北京行动计划（2025-2027）》（“《北京计划》”）中所提及的510亿美元资金，仍然保持着浓厚的兴趣和极大的热情。
本文主要根据《北京计划》分析这510亿美元资金的来源和使用，讨论中国对非融资的趋势性变化及非洲政府和企业的可能应对，以期为聚焦此资金的非洲国家和中非市场主体提供参考。
资金组成和来源
为了实施和落实《北京计划》提出的“十大伙伴行动”，中国政府将向非洲提供3600亿元人民币[i]的资金支持。与以往类似行动计划（如《中非合作论坛—达喀尔行动计划（2022-2024）》[ii]（“《达喀尔计划》”）和《中非合作论坛—北京行动计划（2019-2021年）》[iii]）相比，此次的金额多于《达喀尔计划》的400亿美元，但是少于《中非合作论坛—北京行动计划（2019-2021年）》的600亿美元。另一个值得关注的变化是，此次《北京计划》中所用的货币单位均是人民币，与此前类似行动计划中使用的美元相比，更加突出了人民币的重要地位和作用，或许也是人民币国际化的一个表征。
这3600亿元人民币资金中，包括2100亿元人民币（约300亿美元）信贷资金额度、800亿元人民币（约112亿美元）的各类援助和700亿元人民币（约98亿美元）企业投资。
就800亿元人民币的各类援助而言，《北京计划》中明确列出的部分具体项目开支金额包括：中国政府将捐款5000万美元续设中国—世界银行集团伙伴关系基金，向非洲国家提供10亿元人民币紧急粮食援助及向非方提供10亿元人民币无偿军事援助。除中国—世界银行集团伙伴关系基金5000万美元资金外，其他的援助金额应主要通过国家国际发展合作署（“国合署”）和中国进出口银行（“口行”）提供。国合署将主要负责无偿援助和无息贷款类的资金使用，而口行将负责对外优惠贷款的发放。
用于信贷的2100亿元人民币资金，除了口行和国家开发银行（“国开行”）外，其他的金融机构应也会参与其中。口行除了上段中提到的援外优惠贷款外，还有一项优惠买方信贷产品，可以供非洲相关主体选择。同时，口行和国开行均会参与提供商业类贷款。但是在出现主权债务违约时，二者是政策性或商业性债权人的性质会引起争议。中国的其他金融机构，包括但不限于各类主权类基金、商业银行、专项基金、投资公司[iv]等，也会通过贷款（或债转股）的形式向非洲提供资金。需要注意的是，中国政府将会继续“鼓励中国金融机构按市场化原则向非洲国家自主提供新增融资和出口信用保险，鼓励中国企业以三方、多方合作模式在非洲实施“一带一路”互联互通等项目”。[v]一方面，中国金融机构的商业类贷款风险控制将更加理性，或一定程度上摆脱政治考量 ；另一方面，相较于过去而言，非洲国家获得此类商业贷款将更加困难（但与其他非中国的金融机构相比，还是容易一些）。
尽管中国政府承诺推动中国企业对非投资不少于700亿元人民币，但是这部分的主要贡献可能仍然要依靠国有企业。当然，基建、能源和矿业行业的民营企业近年来在非洲的投资日益活跃，并有望在未来几年有更大作为。由EPC带动的投资将逐渐失去吸引力，而真正的行业投资人将成为投资非洲市场的主要力量。
还需要注意到的是，这3600亿元人民币中，除了2100亿元人民币的信贷额度外，800亿元人民币各类援助应主要以设备、产品和服务等非资金形式体现。700亿元人民币的企业投资中，可能也会有大部分的实物投资。因此，非洲国家的项目真正能够获得现金支持的方式主要是口行的优惠出口买方贷款和其他中国金融机构的商业贷款。
资金使用
《北京计划》已经初步列出了这3600亿元人民币的资金用途。我们仅根据“十大伙伴行动”部分简要列出资金用途如下：
| 行动 | 项目 | 人员 | 设立平台、智库、中心、研究机构、会议活动和网络等 | 减免 |
| 文明互鉴伙伴行动 | – 邀请1000名非方政党人士来华交流 | – 建立中非治国理政经验交流平台
– 设立中国—非洲发展知识网络 – 设立25个中非研究中心 |
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| 贸易繁荣伙伴行动 | – 举办“云上大讲堂”培养非洲电商人才 | – 设立中非标准化合作与研究中心
– 中非贸易数字化互信验证平台 |
– 给予同中国建交的最不发达国家100%税目产品零关税待遇 | |
| 产业链合作伙伴行动 | – 支持非洲本地价值链建设、制造业发展和关键矿产深加工
– 在非洲5个区域打造中非产业合作增长圈 – 援建10个产业园区配套设施项目 |
– 举办100期工业化人才研修班
– 培训1000名经营管理人才 |
– 非洲中小企业赋能计划
– 共建中非数字技术合作中心 – 举办50场对接活动 – 促进中国企业在非洲建设20个数字基建和数字转型示范项目 |
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| 互联互通伙伴行动 | – 支持非洲实施30个基础设施联通项目
– 推动中国企业在非洲建设和运营的交通设施与工业园区联动发展， |
– 建设中国中西部地区对非水陆铁海多式联运体系 | ||
| 发展合作伙伴行动 | – 援助实施1000个“小而美”民生项目 | – 共建全球发展促进中心网络
– 成立中国—非洲(埃塞俄比亚)—联合国(工业发展组织)合作示范中心 |
– 免除与中国有外交关系的非洲最不发达国家截至2024年底到期未还的政府间无息贷款债务 | |
| 卫生健康伙伴行动 | – 支持非洲疾控中心总部建设和运营
– 5个次区域中心建设和运营 – 实施10个医疗卫生设施项目 – 10个疟疾消除示范项目 – 推动中国企业在非洲投资药品、疫苗等生产项目 |
– 培养100名专业人才
– 向非洲国家派遣2000名医疗队员和公共卫生专家 – 实施“百队千村行”义诊活动 |
– 成立中非医院联盟
– 共建一批中非联合医学中心、传统医学中心 – 实施“微创医学”计划 |
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| 兴农惠民伙伴行动 | – 援建或升级10个农业技术示范中心
– 建设不少于10万亩中国农业标准化海外示范区 – 打造100个农业减贫示范村 – 在妇幼健康、教育培训、乡村发展、清洁饮水等领域实施500个公益项目 |
– 向非洲国家派遣500名农业专家
– 培养1000名农业致富带头人 – 鼓励在非中国企业给当地创造不少于100万个就业岗位 |
– 打造中非农业现代化合作网络
– 建设中非农业科技创新联盟 – 推进中非菌草合作中心和中非竹子中心建设和发展 |
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| 人文交流伙伴行动 | – 与非洲国家共建工程技术学院
– 新建或升级10个“鲁班工坊”和20所学校 – 实施10个人文交流项目 |
– 向非洲提供6万个研修培训名额
– 邀请非洲1000名文化和旅游专业人员来华研修 |
– 重点实施“非洲妇女赋能计划” 和“非洲青年展翅计划”
– 设立中非数字教育区域合作中心 – 实施“中非广电视听创新合作计划” |
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| 绿色发展伙伴行动 | – 实施30个清洁能源和绿色发展项目
– 与非洲国家共建30个联合实验室 – 建设中非卫星遥感应用合作中心非洲中心 |
– 合作建设气象早期预警业务平台
– 设立中非和平利用核技术论坛 |
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| 安全共筑伙伴行动 | – 为非方培训6000名军队人才
– 邀请500名非方青年军官访华 – 为非方培训1000名警务执法人员 |
从《北京计划》中，我们可以初步看出中国对非洲的融资和投资出现以下更加明显的变化和趋势：
- 从过去的 “硬”基础设施转向“软”实力建设
中国对非直接投资存量超过400亿美元[vi]，这其中， “硬”基础设施的投资应占据了多数份额，如在铁路、公路、港口、水利、新能源和电信行业的项目，多数项目的单个项目投资总额应以亿美元计。与此形成鲜明对比的是，中国在非农业投资存量超过10亿美元[vii]，仅占中国对非投资存量的2.5%。
在《北京计划》的“十大伙伴行动”中，重点强调“支持非洲实施30个基础设施联通项目”。我们理解，此30个项目与中国之前在非洲投资的“硬”基础设施项目不可同日而语。一方面，这类基础设施的着眼点在于“联通”，应是针对非洲大陆自由贸易区的物流和运输的关键节点基础设施 ；另一方面，对这30个基础设施项目的投资级别和投资方式上，可能会更加的市场化。鉴于当前非洲部分国家主权债务压力，之前的主权担保贷款模式将很难见到。
“十大伙伴行动”更多地关注于中国在非“软”实力建设的投入，每个伙伴行动均提及了以下一个或多个中国对非“软”实力建设的合作和共建事项，如建设相关网络、平台、智库、中心、学校、联盟或开展相关行动计划、示范项目和研讨会等。其中有七个活动均列明向非洲提供人员培训或交流。相信这些将在一定程度上弥补中国过去在非洲“软”软实力投资的不足，特别是在人员、技术、服务和文化交流方面的投资，这有助于提升中国在非洲中产阶级和底层群众中的形象，从而为中非关系未来10年或更长时间内的稳定发展奠定基础。
- “小而美”首次出现在中非合作论坛的官方文件
因中国政府官方没有对“小而美”做出明确的定义，仅是将“小而美”项目描述为“是直接影响到民众的。今后要将小而美项目作为对外合作的优先事项，加强统筹谋划，发挥援外资金四两拨千斤作用，形成更多接地气、聚人心的项目。”这将给执行层面带来一定的不确定性。
《北京计划》首次在中非合作论坛官方文件中使用“小而美”。中国政府承诺“援助实施1000个‘小而美’民生项目”。如果这1000个“小而美”民生项目仅使用援助类的资金，即210亿美元（约800亿元人民币），那么每个项目的规模将远远小于我们理解的5000万美元“小”的标准[viii]。甚至，这些“小而美”的项目根本无法用具体的资金数额去衡量，例如成立某个中心、联盟、平台、网络等。但是，如果“小而美”的项目使用的是贷款资金（包括无息贷款），那么5000万美元的标准可能仍然适用于此类项目。
如果在援助模式下来理解“小而美”，那么“美”的标准也会与之前迥然不同[ix]。经济可行性将极可能被排除在衡量标准之外，政府偏好、ESG和气候变化等将成为决定性因素。这也与中国政府从“硬”基建到“软”实力方向转变相一致。
就中国金融机构和企业对非洲的商业性融资和投资而言，《北京计划》中的此种表述有以下影响：一是，金融机构和企业的商业性融资和投资并不应受到“小而美”的限制，即市场业务人员和贷款评审人员，不应将“小而美”作为遴选项目的标准；二是，尽管不排除向“小而美”项目提供融资和投资，但是更多的是锦上添花，而不能与国合署等政府职能部门抢夺“小而美”的项目。三是，如果要发挥“援外资金四两拨千斤作用”，或许仍然有机会将无息贷款和对外优惠贷款资金嫁接到“大而美”的项目上，这需要考验各方对“小而美”的诠释和理解。总而言之，具有经济可行性的项目，应成为金融机构和投资者关注的重点（无论其规模大小）。
- 资金渠道
《北京计划》提出了新的资金使用渠道，直接和/或单独从中国金融机构获得贷款融资的模式将越来越少见。取而代之的将是间接和多元化的有中国因素参与的融资。
与《达喀尔计划》相比，中国政府在《北京计划》中更鼓励企业通过中方金融机构的支持，与非洲区域性政策银行（非洲开发银行、非洲进出口银行）和次区域银行、亚洲基础设施投资银行和新开发银行开展合作，主要聚焦对非洲基础设施的投资。在《达喀尔计划》中，中国是支持在非洲中小企业发展方面与亚洲基础设施投资银行和新开发银行进行合作。这是中国希望在非洲大型基础设施融资方面加强与多边金融机构合作，并实现融资多元化。
中国政府正尝试与非洲其他区域性的金融机构开展合作，特别是那些更中立和去政治化的机构。中国在2014年与非洲开发银行共同设立了20亿美元的非洲共同增长基金（AGTF），此基金的额度已经用完。目前看，中国政府并没有延续此基金的意愿，我们从中非双方很少看到此基金投资项目的相关信息。似乎中方在此基金的话语权和应得的声誉与其投入不相匹配。另一方面，口行于2023年9月与非洲金融公司（AFC）签署3亿美元的出口买方信贷协议[x]，
而对于非洲的中小企业和其他行业而言，国开行旗下的非洲中小企业发展专项贷款和将要新设立的中非经贸深度合作服务基金、中非绿色产业链专项资金也将提供有针对性的资金支持。
鉴于此，由中国金融机构牵头的多元融资和中国金融机构间接参与的转贷融资或将成为中非之间融资的主要渠道和模式。这将挑战中资金融机构在银团贷款业务中应具备的专业能力、组织能力和沟通能力。
非洲国家和企业如何应对
从非洲国家层面讲，相关政府部门官员需要做好准备，了解中国的政治、经济、法律和文化方面的知识。特别是针对非盟层面、区域组织层面和各国政府层面的优先领域和优先事项，主动分析中国政府、金融机构和企业投资人的偏好、投融资方式和路径、中国境外投资的监管以及他们之间的协调机制等。在此基础上，将优先领域的项目和优先事项与中国的政府部门、金融机构和企业进行对接，从而能够高效获得中国的资金支持。这些必修内容，可以从双方的频繁沟通交流获得，也可聘请有中非咨询经验的第三方顾问进行系统培训而获得，相信非洲各国政府对此会持有更加开放的态度。此外，我们还注意到，在中非合作论坛北京峰会结束后，已经有非洲国家的总统要求组建专门工作组以争取从中国获得更多的资金支持[xi]。这也是一种有益的尝试。
非洲企业需要以主人翁的态度牵头去撮合包括中方企业在内的各方共同参与某一个项目，摒弃政治性的排他行为，聚焦项目本身的商业属性，这将为非洲的发展凝聚可持续的发展动力。非洲企业作为当地的合作伙伴，尽管缺少本国项目发展的资金，但是具有中国融资方和投资方不具有的优势。如与前殖民地宗主国和其他西方国家的政治和经济关系网络，这是中国贷款人和投资人所缺少的。非洲大部分项目之所以缺少外部融资和投资的一个重要原因，是相关项目的部分风险无法合理的分配出去。中资金融机构和企业在某种情况下可以适当分担这部分风险，这就可能使项目复活并具有经济可行性。非洲企业在开展此类项目过程中，更需要组建包括本国、中国和第三国的顾问团队，从而能够更有效地将项目推向成功。
结论
如果中非双方在合作过程中，能够从对方的角度出发，帮助对方解决其内部问题和挑战，那么这种合作必将会得到有效地推进。在当今不稳定的世界所带来的诸多挑战面前，中国和非洲都需要着力解决各自的内部经济和社会问题，而中非之间的合作究竟在多大程度上帮助一方解决内部的问题，仍然是一个未知数。《北京计划》中设立的智库等平台机构，应大力组织双方和第三方的专家、学者和实务人员，对此展开有针对性的研究，从而实现1+1>2或1+1+1>3的效果。
资金不能解决非洲和中国的所有问题。虽然本文仍然围绕中国向非洲提供的资金支持展开，在中国不干涉非洲各国内政的外交原则下，非洲各国政府需要认真审视本国的政治和经济发展，尽可能地将中国的资金用于具有广泛共识性的领域和项目。这种共识，体现为中国政府和非洲各国政府的共识，也更体现为非洲各国政府和本国公众的共识，后者对于项目的成功更加至关重要。
中国政府职能部门和政策性金融机构应考虑采取适当的方式加强对援助类项目的审计和后续跟踪，从援助国的角度尽可能地做到公开透明，以便于包括中国和非洲各国公众在内的相关方查阅和监督。这将极大的约束中国和非洲国家相关主体的行为。中国对非洲的商业类融资和投资活动，双方应根据《北京计划》的相关内容，加强反腐败合作，不仅为中非合作营造更加廉洁高效的营商环境，也能减少来自第三方对中非之间融资和投资活动的负面看法。最终，必将有利于对非洲感兴趣的全球各国、多边机构、金融机构和各类投资人持续地向非洲提供投资和融资，这是非洲可持续发展所必不可少的。
(此文在任何情况下不能被作为法律意见，如果有任何问题或与作者交流，请联系zhiguo.li@dentons.cn，或微信edwinleezhiguo)
脚注：
[i] 根据中国银行2024年9月6日当天发布的外汇牌价1美元兑换7.09人民币，3600亿元人民币约等于507.76亿美元。本文为行文目的统一使用510亿美元和此汇率。
[ii] http://www.focac.org/focacdakar/chn/hyqk/202112/t20211202_10461216.htm
[iii] http://focacsummit.mfa.gov.cn/chn/hyqk/201809/t20180905_5859862.htm
[iv] 就中国可提供融资的相关主体介绍，请参阅How to Get Financing from China-Part I Who are the Chinese ODI Lenders and Equity Investors，https://projectfinance.com.cn/how-to-get-financing-from-china-part-i-who-are-the-chinese-odi-lenders-and-equity-investors/2024/03/28/
[v] 《中国—非洲国家共建“一带一路”发展报告》，2024年8月
[vi] 同上。
[vii] 同上。
[viii] 如何理解“一带一路”中的“小而美”，李治国，2023年2月，https://projectfinance.com.cn/%e5%a6%82%e4%bd%95%e7%90%86%e8%a7%a3%e4%b8%80%e5%b8%a6%e4%b8%80%e8%b7%af%e4%b8%ad%e7%9a%84%e5%b0%8f%e8%80%8c%e7%be%8e/2023/02/19/
[ix] 同上。
[x] http://www.eximbank.gov.cn/info/news/202309/t20230927_52995.html
[xi] https://actualite.cd/2024/09/10/focac-felix-tshisekedi-enjoint-julien-paluku-de-travailler-avec-son-collegue-des