刚果布矿业法20年大修！投资人必读10大核心变化与应对
李治国
北京大成律师事务所
Zhiguo.li@dentons.cn
一、修法背景
近年来，非洲大陆掀起新一轮“资源民族主义”浪潮，多国通过修订矿业法强化国家对战略资源的主权控制、提高本地经济收益分享比例，并应对全球供应链安全与可持续发展压力。例如，刚果金（DRC）2018年大幅提高国家股权至25%并引入超级利润税，2024年再次修订加强本地内容要求；坦桑尼亚2017-2018年改革强制本地加工并提高矿业税率；几内亚2020-2023年修订加强社区参与和环境责任；赞比亚、纳米比亚等国也相继推出类似政策。
刚果布作为传统石油依赖国，近年来积极推动经济多元化，2005年矿业法已显陈旧，无法适应矿产资源开发监管、环境社会治理及国际透明标准（EITI），故启动全面修订。《新矿业法》草案体现“国家主导和可持续开发”导向，既强化主权与本地化，又为大型外资提供财政稳定缓冲，以吸引符合国家战略的投资。
二、 修法时间线
- 2005年：现行《旧矿业法》（Loi n° 4-2005）颁布实施，作为基础框架沿用近20年。
- 2020-2023年：政府内部启动矿业法审查，重点研究区域趋势与本地需求。
- 2024年：草案初稿形成并在矿业部内部征求意见。
- 2025年11月3日：政府理事会批准草案（《新矿业法》），提交议会。
- 2026年4月8-10日：议会两院通过法案[1]。
- 2026年4月：待总统签署并刊登公报正式生效。
三、《新矿业法》和《旧矿业法》比较
《新矿业法》草案在结构上从《旧矿业法》的线性“书-标题-章节”转向模块化的“标题-章节-节”体系，条款总量从193条扩展至314条，核心变化在于强化国家主权、强制本地化、引入现代治理工具（如EITI标准），同时为大型投资提供财政稳定缓冲。
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主要条款变化对比表（核心条款更新）
| 条款领域 | 《旧矿业法》 | 《新矿业法》 | 主要变化 |
| 适用范围 | 仅涵盖勘探、研究、开采、持有、流通、加工；不含放射性物质、热矿水、油气 | 扩展至放射性物质储存/使用、辐射设备、矿业财政/海关制度、矿业协议；明确排除地热、矿泉水和油气 | 大幅扩展，增加了放射性物质监管，强化矿业协议法律地位 |
| 矿产分类 | 按7类物质分类（能源、金属、非金属、贵金属等）； | 取消分类，统一为“矿物质或化石物质” | 简化分类，便于管理，但失去《旧矿业法》对不同类别差异化待遇 |
| 国家所有权 | 矿产为国家所有（Article 11） | 明确为国家独占财产（Article 3），包括领海/内水 | 更强调国家主权 |
| 国家参与权 | 无明确免费股权（干股）强制规定 | 强制10%免费股权（不可稀释、无负担），可增至25%有偿股权（Article 9） | 重大变化：从“可参与”到“强制+可增持” |
| 本地化要求 | 无明确要求（本国劳动力除外） | 强制本地加工/转化，禁止出口未加工矿产品（Article 12）；强制本地内容（人力、物资、培训、技术转让） | 新增强硬本地化政策 |
| 生产分享模式 | 未提及 | 明确引入生产分享合同（PSC）作为默认模式（Article 6） | 制度性变革，从许可制转向契约制 |
| 财政稳定条款 | 无稳定机制 | 投资规模分级财政稳定期（3–20年），新税不适用（Article 278） | 重大利好，但需满足投资门槛 |
| 环境与社会责任 | 基本要求 | 强制环境社会影响评估（EIES）、环境社会管理计划（PGES）、社区发展计划、矿山关闭与修复计划、财务保证金（Article 277） | 全面升级，大幅增加合规成本 |
| 采矿公司设立 | 可为自然人或法人 | 必须为根据OHADA（非洲统一商法组织）的《关于商业公司及经济利益集团法律的统一法》（《OHADA公司法》）成立的当地公司实体（Article 8） | 限制外资直接持股，需本地注册 |
| 战略/储备物质 | 无 | 国家可通过部长会议法令指定战略/储备物质，原有许可持有人获补偿（Article 4） | 政策风险增加 |
| 透明度与反腐 | 无 | 强制披露最终受益人（UBO）、高官/员工利益申报（Article 11） | 符合EITI标准，增加合规负担 |
| 矿山关闭基金 | 仅提及“矿业基金” | 强制1%（工业）/0.5%（小规模）营业额进入中非央行（BEAC）的托管账户（Article 277） | 强制性财务负担 |
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新增重要条款一览表
| 新增条款 | 内容摘要 | 对投资者的影响 |
| 国家10%+25%股权 | 10%免费股权不可稀释；可增至25%有偿 | 稀释外资控制权，增加谈判复杂度 |
| 本地加工禁令 | 矿产品必须在境内加工成半成品/成品才能出口 | 需建加工厂或与本地企业合作，当地成本上升，生产链条加长 |
| 产品分享合同（PSC） | 国家与投资人签订PSC，相关权利义务将在PSC中具体约定 | 从“许可+税收”转向“契约分成”，不确定性增加，谈判难度也增加 |
| 财政稳定分级 | 投资额决定稳定期（5000万美元3年稳定期，到10亿美元20年稳定期不等）。 | 大型项目可获长期保护，小项目风险高 |
| 矿山关闭基金 | 1%/0.5%营业额进入BEAC托管账户，由采矿公司与财政部共管 | 现金流压力大，需提前规划 |
| UBO披露与利益申报 | 每年披露实际控制人；高官/员工利益申报 | 合规成本高，隐私风险 |
| 战略/储备物质 | 国家可随时指定，旧许可获补偿 | 政策突变风险 |
| 数据强制提交 | 所有地质/储量数据须提交国家 | 商业机密保护难度增加 |
四、《新矿业法》重大变化对投资者影响分析
1. 国家控制权大幅增强
10%免费股权且可增25%直接稀释外资控制权，生产分享合同（PSC）取代许可制使利润分配高度依赖谈判，战略/储备物质指定可能导致“国有化”风险。与《旧矿业法》多数内容“可协商”相比，《新矿业法》强制性更强，投资人在采矿公司的董事会席位将确定性减少，公司日常决策一定程度上受国家股东影响。
2. 本地化政策成为硬约束
禁止出口原矿，强制本地内容（人力、物资、培训、技术转让）和社区发展计划。《旧矿业法》无此要求，《新矿业法》第12条与和第9条结合，形成“加工、股权、本地化”三重压力。
3. 财政稳定条款
利好但有门槛，稳定期将依据投资金额的多少分级授予，最短3年，最长20年）。《旧矿业法》无稳定机制，需要在采矿协议中予以约定。《新矿业法》为大型项目提供20年保护，但投资额认定模糊，如何认定这个投资额，是否含间接成本等仍然需要通过协议约定。
4. 环境与关闭成本暴增
强制EIES、PGES、社区发展计划、关闭修复计划及1%/0.5%营业额托管基金。《新矿业法》第277条大幅提升标准，合规成本可能占投资的5-10%（视具体项目而定）。
5. 透明度与合规压力
强制UBO披露、高官利益申报及地质数据提交。此规定符合EITI国际标准，增加了审计负担，对于投资架构的搭建也有一定的影响，且会对UBO的其他实体，如不同法域的上市公司等产生间接的影响和披露合规要求。
五、 未来采矿协议（Convention Minière）重点谈判条款
采矿协议是《新矿业法》下连接矿业项目各方与具体权利义务的桥梁性文件，直接决定外资能否将《新矿业法》强制义务转化为可控风险。
《旧矿业法》下的采矿协议相对而言还稍许简单，主要作为税费和其他《旧矿业法》缺失内容的补充，并体现更多的投资人保护条款。《新矿业法》下采矿协议已成为强制性“合同治理”工具，必须覆盖国家股权、本地加工和财政稳定等核心条款。谈判时应采取“先保底线、再争缓冲、最后固化长期机制”的策略，优先将协议升级为具有国际仲裁效力的法律文件，避免本地法院管辖。
- 国家股权条款
必须明确10%干股及25%增持的权利行使和在公司治理中国有股权代表的权利。形式上看，这一安排仅是股权比例的调整，但其实际效果在于改变公司治理结构。国家不再只是监管者，而是成为直接利益相关方，从而在董事会层面及重大事项决策中拥有更大话语权。这种角色转变在资源价格波动或政治环境变化时，可能对企业经营决策产生显著影响。条款设计要确保外资在重大决策（如融资、出售资产和产品销售）上的多数投票权。
- 财政稳定条款
对于投资额认定标准（必须包含历史勘探费用、EIES/PGES成本、社区发展支出、融资利息等）和稳定期起算点要约定明确且具体，豁免的税种和期限也需要确定。而且就阶梯式的优惠期限中所要求的投资额，可以尝试做适当的分解，以减轻投资人的开支压力。如果稳定期在投资过程中有变化，如从20年减少到8年，那么投资人的税负将增加很多，回报率也相应减少。
- 本地加工豁免条款
争取在一定期限内允许出口原矿，当然，这可能要承担一部分的额外补偿，同时还要承诺在此期限结束前完成建厂。地矿部在此事项上有一定的灵活性。鉴于工业生产对电力等基础设施的要求比较高和刚果布当地电力不足的情况，可以约定政府提供电力/土地配套支持的义务。
- 关闭基金条款
争取实现以银行保函、国际保险或第三方信托账户替代现金托管，托管比例也可做一定的变更性尝试，明确资金使用需经联合审计，剩余部分在关闭验收后90日内全额退还。约定基金使用透明度报告义务，要求地矿部每年公开审计结果，防止政府单方调用资金。
- 争议解决与退出机制条款
优先约定OHADA仲裁或ICC国际仲裁，排除本地法院管辖；退出机制需明确股权转让、资产处置、税收清算程序及不可稀释保护条款，同时纳入政治风险保险(如有)触发条件，覆盖征收、违约、战略物质重新分类及本地加工设施征用等情景。鉴于刚果布不是《纽约公约》成员国，而是《华盛顿公约》成员国，在选择仲裁时，还要考虑到投资架构搭建时相关主体所在的法域及其刚果布的双边协议情况。
六、 实操注意事项
- 公司设立
必须在刚果根据《OHADA公司法》注册成立实体以持有矿权，外资可100%持股。在公司形式的选择上，是SA， SAS，SASU，SARL或SARLU，要根据各方主体、项目、融资和股东情况具体讨论。股权架构设计时如采用多层持股（例如香港/南非/迪拜/卢森堡/新加坡/毛里求斯中间控股公司），还要考虑满足《新矿业法》关于最终受益人（UBO）年度披露要求，同时预留本地董事席位以应对隐性本地化压力。根据我们的经验，在采矿协议签订前完成公司设立，之后还要聘请律师进行年度合规审查。
- 许可申请
在采矿权申请过程中需要提交完整技术和财务能力证明文件，并包含本地化执行计划、EIES/PGES报告、社区发展计划及关闭修复方案，提前与地方政府、村或部落领袖签订初步协议。环评审批可能因社区异议无限期拖延，《新矿业法》下环评许可已成为前置条件，并由环保部颁发。在申请采矿许可前3个月或更长时间应启动利益相关方磋商，以避免影响审批进程。
- 社区
必须提前6-12个月与地方政府、部落领袖及受影响社区协商，签订具有法律效力的社区发展协议（Plan de Développement Communautaire），涵盖就业、基础设施、教育及医疗项目，并由第三方年度监督执行。社会许可缺失可能引发抗议、封路或停工，损失不可估量，应引起足够重视和关注。设立独立社区基金，由本地非政府组织（NGO）共同管理，确保支出透明，并将协议履行情况纳入年度矿业部报告。
- 数据提交
所有地质、储量、生产及销售数据必须每月/每季通过加密系统报送地矿部，并保留完整副本以防商业机密泄露。《新矿业法》强制提交可能导致投资人技术优势外流。采矿协议中需要严格约定数据使用限制（仅限监管用途），并采用相关技术，确保提交后仍保留知识产权。
- 税收与外汇
协议中必须锁定矿业税率表，争取美元计价结算、利润自由汇出及设备进口免税额度，并与中非央行协调开设专用外汇账户。中非法郎（FCFA或XAF）汇率波动及外汇管制可能导致汇出延误。中部非洲经济与货币共同体（CEMAC）拥有独立的外汇监管制度，对于采矿业和油气行业也有专门的外汇管理规定。投资人需要结合自身情况，合理制定外汇流动路径。
- 过渡安排
对于现有矿业协议而言，在《新矿业法》生效后继续有效，直至对应采矿许可到期；续约时则必须重新谈判以符合新法。同时，现有持有人可主动选择提前全面适用新法。
《新矿业法》中涉及“健康、卫生、安全、环境保护、分享生产、本地内容、透明度、认证与可追溯性”的规定，自《新矿业法》生效之日起立即适用于所有现有矿权持有人（无论新旧）。这是过渡期中最具强制性的条款，无任何缓冲期。现有项目必须在90天内完成补充申报，否则直接触发停工令。现有采矿协议可能需要签订补充协议以纳入以上内容及关闭基金和UBO披露等内容。此外，现有采矿权（采矿协议）延长期限时，必须符合《新矿业法》规定。
- 政治风险
实时监控部长会议动态（尤其是战略物质指定），并建立跨职能风险委员会，每月模拟情景（矿价下跌20%+战略指定）。萨苏总统于2026年4月16日正式就任新一届总统，也给刚果布的外国投资带来了稳定器。但是也要考虑到非洲区域不稳定、政策转向或其他政治因素可能给项目执行带来的风险。在购买相关保险的同时，要保持与总统府/矿业部的季度对话机制。
七、 中资企业应对策略
1. 尽早锁定协议
在《新矿业法》正式颁布前（预计2026年底中或半年）加速提交采矿权许可申请，将《旧矿业法》下的税率、进口免税及无强制股权条款锁定，同时为《新矿业法》下的国家股权、加工禁令和关闭基金争取最宽松缓冲期。补充建议：组建谈判团队，在协议中嵌入“祖父条款”，争取续约时继承《旧矿业法》优势。
2. 强化本地合作
立即启动与刚果布政府、或其代表企业或本地优质企业的合资谈判，共同建设加工厂并分担本地内容义务（人力本地化逐年递增至70%、物资采购本地优先），同时将国家代表企业作为少数股东引入采矿协议，以换取政府在审批、电力供应和社区关系上的支持。
3. 做强可研报告
将本地化执行计划、完整关闭修复方案、社区发展计划及财政稳定测算作为可研核心章节，提前编制EIES/PGES报告并通过第三方国际认证，提升审批通过率，同时将投资额认定细节（含间接成本、利息、通胀指数）写入报告，作为后续协议谈判的基础。
4. 聘请专业团队
组建由中国律师牵头的法律团队（熟悉OHADA和地矿部内部流程，并具有刚果布矿业项目经验）、环境/社会责任专家及财务税务顾问构成的复合团队，同时建立情报小组，通过多渠道实时跟踪部长会议动态和战略物质清单。
5. 分阶段投资
采用“勘探-试采-扩产”三阶段模式，先以小规模试采验证资源并触发最低稳定期，再逐步扩大投资达标，同时分散政策和市场风险；若矿价波动，可暂停扩大阶段以降低现金流压力。每阶段设置清晰里程碑，并将阶段性成果作为采矿协议修订依据，实现“滚动谈判”以应对《新矿业法》潜在修订。
八、 结论
《新矿业法》草案通过干股和PSC大幅增强国家控制、强制本地化（加工禁令和本地内容）、提升环境标准（EIES/PGES和关闭基金），但通过分级财政稳定条款（最高20年）为大型项目提供长期保障，与《旧矿业法》相比，从“许可导向”转向“国家伙伴、契约治理”模式。外国投资者需从传统“矿权持有者”彻底转型为“国家战略合作伙伴”，通过强有力的矿业协议锁定权益、缓冲新义务并优化长期结构，方能在刚果布丰富的矿产资源中实现可持续回报。
注：本文在任何情况下不能被解释为正式法律意见，本文也并非旨在提供法律或其他建议，您不应基于其内容采取或不采取任何行动。具体项目的法律意见和服务，请咨询专业法律顾问。
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[1] https://www.adiac-congo.com/content/exploitation-miniere-le-congo-se-dote-dune-nouvelle-loi-consacrant-le-regime-de-partage-de