南非电力监管法:新ERA带来的曙光?

李治国，合伙人，北京大成律师事务所

Brandon Irsigler，合伙人，Dentons South Africa

概要

• 重大立法改革：《电力监管法修正案》（《ERA修正案》）代表了南非电力供应行业最重大的变化，旨在打破Eskom的垄断，引入竞争性的多元市场体系。Eskom将成为市场上与其他发电商竞争的参与者。
• 输电系统运营商(TSO)的建立：《ERA修正案》要求在五年内创建一个新的实体，即国家输电系统运营商有限公司(TSO)。TSO将承担系统运营商、市场运营商、输电商和集中购电机构等角色，以确保电力市场的平衡和竞争。
• 促进第三方接入和透明度：TSO将根据公布的电价为第三方接入输配电系统提供便利，确保非歧视和透明的市场运作。这包括建立公平资金结算和基础设施管理的市场规范和准则。

介绍

2024年8月16日，总统西里尔·拉马福萨(Cyril Ramaphosa)签署了 《ERA修正案》，可以说，这标志着南非电力供应行业最重大的变化。自1998年《能源政策白皮书》首次发表以来，《ERA》的新修订标志着历届政府26年来改革电力市场的努力达到了高潮。尽管多年来在弱化Eskom垄断地位、开辟更具竞争性和更低能源成本的途径、解决当前困扰电力市场的现实情况、增加新发电能力的投资以确保能源安全等方面取得了一些进展，但过去的这些干预措施都无法与《ERA修正案》所带来的深远改革相比。《ERA修正案》设计了一个多元市场体系（定义很宽泛），是一种混合市场模式，旨在容纳市场交易、双边交易和管制交易等多种交易。这项新法律确实具有开创性，标志着南非从粗犷且非理性的方式转向关注Eskom和电力市场问题，这是巨大的变化。

本文讨论了新的《ERA修正案》，对这些重大修订进行评论，并指出可能对南非发电、输电和配电重新架构产生的影响。

《ERA修正案》的修订内容：电力市场改革背景简介

如果不提供立法介入的情形和因素的背景信息，就讨论《ERA修正案》是不负责的。1998年，《能源政策白皮书》发表，其中设定了5个主要目标，包括增加获得负担得起的能源服务的机会（特别是满足穷人的基本需求），改善能源治理，刺激经济发展，管理与能源有关的环境影响（特别是关注贫困家庭），以及通过多样化确保能源供应。这是一份重要的文件，在许多方面为随后的一些政策和战略奠定了基础。以下是相关事件的简要时间轴:

2000年 – Eskom公司被分拆成多个部门;

2003年-成立配电控股公司，并持有区域配电公司;

2005年- NERSA成立;

2006年-独立发电商项目办公室成立;

2012年-《独立系统运营商法案》出台;

2019年- Eskom路线图发布;

2023年-《电力监管法修正案草案》出台;和

2024年-《电力监管法修正案》签署成为法律。

上述事件时间表应与下文一起阅读。自2008年以来，南非一直在经历一场电力供应不稳定的能源危机，以及持续的间歇性停电。国有能源公用事业公司Eskom通常被视为南非经济面临的最大风险，截至2023年10月底，Eskom的债务为3990亿兰特。

各届政府采取了若干措施以克服削弱Eskom而带来的挑战。这些干预措施包括更换不同的Eskom董事会成员、更换新的首席执行官、从国家财政部获得救助，以及通过国家能源危机委员会与私营部门合作。所有这些干预都产生了有限的回报，Eskom仍然是南非经济的威胁。现在，拉马福萨领导的政府正尝试通过立法改革来解决该国的能源危机，这已经从《ERA修正案》体现出来。

在电力市场引入一个新的角色

《ERA修正案》的一个关键要点是，其规定了一个在法律获得批准后的5年内新法律实体 (“TSO”)的设立、职责、权力和职能。该实体的基础已经以南非国家输电公司的形式存在，该公司已由Eskom作为全资子公司成立，南非国家输电公司将在过渡期间担任TSO，NERSA将监督这一过渡。

TSO的职责和责任包括“系统运营商”、“市场运营商”、“输电商”和“集中购电机构”。这些职责和责任与《ERA修正案》的宗旨一致，《ERA修正案》旨在通过基于公布的电价促进第三方接入输电和配电系统，创建一个有竞争力的电力市场。这些电价将适用于所有客户，并无优惠。

详而言之，TSO将负责以下工作:

系统运营商-这是一个多面手的角色，TSO将负责保持综合电力系统内电力的需求和供应平衡。意味着TSO将决定首先从哪里获得电力，并规划国家输电系统的发展、巩固、升级和改造。此外，TSO有义务与部长和采购商合作，推动建设新的发电能力或电力传输基础设施。

市场运营商-作为市场运营商，TSO将负责为竞争性、批发或零售的电力买卖提供一个透明和非歧视的平台。它必须制定一个市场规范和准则来管理市场，确保买卖双方的财务结算是以公平、中立和透明的方式进行。市场规范应对以下做出规定：确保行业有效和安全运行所必需的不同类型市场、运营方式以及为这些市场运营和市场规范的治理而开发的系统、流程和程序，包括电力市场参与者和利益攸关方建议对市场规范进行修改的机制。

输电商-该角色负责监督和实施输电网络的基础设施计划，制定和实施输电使用系统收费，维护和运营输电电网，协调停电，并向第三方提供非歧视接入输电电力系统的机会。

集中购电机构-该机构将负责电力采购并确保足够的容量和能源供应。根据南非的国际义务，集中购电机构将签订进出口协议，确保为客户提供可靠和稳定的电力供应，并满足南非的长期利益。此外，在受监管的交易方面，集中购电机构将作为现有独立发电商购电协议以及新的独立发电商购电协议的买方。集中购电机构还将负责与每个Eskom发电单元签订电力购买协议，以在监管机构批准期限提供容量支付和辅助服务。

注册和许可

简化了注册和许可要求，并对不需要许可的活动实行强制性注册。然而，仅提供备用或应急电力的设施、没有联网的设施以及100千瓦以下的小规模设施豁免许可，前提是要在NERSA注册并符合特定条件。

修订后，注册人将被要求遵守适用的技术规范、监管要求以及支付为授予注册者接入其网络而征收的费用。

NERSA的权力

NERSA被赋予更多授权，涵盖的活动范围更广泛，享有颁发、修改、撤销、暂停和撤销许可证的权力。实体或活动的注册、撤销和注销也将在其职权范围内。

看来，以前的许可证持有者，如发电厂，将被要求遵循此程序去注销。

此外，NERSA除了调解职能外，新法案还赋予其仲裁职能。在收到投诉后或其认为有必要，NERSA还有权对与许可或注册有关的任何事项开展调查。

定价和电费

《ERA修订案》重新界定了NERSA在定价方面的作用。NERSA将不再需要监管电价，但将承担设定和批准电价的责任。

在设定批准的电价时，NERSA必须允许被许可方收回成本，包括合理的利润或回报。此外，NERSA需要考虑可再生能源的推广，并考虑对安全和供应多样性的需求。

《ERA修订案》规定了一个例外，允许被许可人收取未经NERSA批准或设定的电价，即竞争市场或直接供应协议的电价。

结论

《ERA修正案》预计将给电力行业带来重大变化，并促进独立发电商与Eskom相互竞争的竞争性市场的发展。随着南非电力系统越来越多地转向私有制，投资者的信心变得更加重要，而《ERA修正案》似乎正准备增强这种信心。