Updated Guidance for Foreign Financial Institutions on OFAC Sanctions
Authorities Targeting Support to Russia’s Military-Industrial Base
外国金融机构关于OFAC制裁的最新指南当局针对俄罗斯军工基地的支持
6月12日
针对俄罗斯联邦继续利用其军事工业基地支持其对乌克兰的侵略，总统于2023年12月22日发布了第14114号行政命令(行政命令)，该命令修订了行政命令14024号，并赋予外国资产控制办公室(OFAC)针对从事某些交易的外国金融机构的权力。进行或促进重大交易或提供涉及俄罗斯军工基地的任何服务的外国金融机构都有可能受到OFAC的制裁。OFAC正在修改“俄罗斯军事工业基地”的定义，以包括所有根据修订后的行政命令14024被封锁的人员。
美国及其合作伙伴已经实施了制裁和出口管制制度，严重限制了俄罗斯进口许多直接支持其对乌克兰进行残酷和不合理战争的物品的能力。因此，俄罗斯越来越多地利用第三国来逃避制裁，并继续采购某些关键物品。美国及其合作伙伴已经发布了多份警告，包括详细的红旗，警告私营部门俄罗斯为支持其战争机器而逃避制裁，并支持合规努力。OFAC针对的是为俄罗斯军工基地提供服务或参与与之相关的重大交易的外国金融机构。OFAC的目标是打击逃税行为，追究那些延续俄罗斯对乌克兰战争的人(包括金融协助者)的责任，这是其工作的自然演变。
鉴于俄罗斯继续努力重新调整其整个经济和政府资源，以支持其战争努力，OFAC发布这一修订后的公告，为外国金融机构提供最新指导。这份更新后的咨询意见包括如何识别制裁风险和实施相应控制的实用指导。如需更多指导，请参阅OFAC的常见问题解答(FAQs) 1146、1147、1148、1149、1150、1151、1152、1181和1182。
针对外国金融机构的制裁当局
经修订的行政命令14024(行政命令14024)允许OFAC制裁涉及俄罗斯军工基地的任何重大交易或提供任何服务的外国金融机构。2024年6月12日，OFAC更新了“俄罗斯军事工业基地”的定义，将所有根据行政命令14024 (FAQ 1181和1151)封锁的人员包括在内。更新后的定义反映了克里姆林宫越来越多地利用俄罗斯整个经济来支持它在乌克兰的战争1具体来说，俄罗斯的军事工业基础包括:(i)根据14024号行政命令封锁的所有人员;以及(ii)在俄罗斯联邦经济的技术、国防及相关材料、建筑、航空航天和制造业部门(“指定部门”)经营的任何人。俄罗斯的军事工业基地还可能包括直接或间接支持向俄罗斯联邦出售、供应或转让某些关键物项(“指定物项”)的人员。因此,外国进行或促进任何重大交易或提供涉及根据行政命令14024被阻止的任何人的任何服务的金融机构现在有可能受到OFAC的制裁，除非他们只是促进与食品，农业，医药，能源和电信相关的允许交易。
根据这些授权，OFAC可以对外国金融机构在美国维持往来账户实施全面封锁制裁，或禁止或限制这些机构在美国维持往来账户。请参阅行政命令14024，了解可能对外国金融机构实施制裁的完整标准和可能实施的制裁类型。
可能使外国金融机构面临制裁风险的活动示例
以下是根据行政命令14024可能使外国金融机构面临制裁风险的活动的例子:
►为根据行政命令14024封锁的任何人(包括根据行政命令14024封锁的俄罗斯金融机构)维护账户、转移资金或提供其他金融服务(例如，支付处理、贸易融资、保险)，但不包括以下“允许的活动”所述的活动。
►为俄罗斯境内或境外的任何人维护账户、转移资金或提供其他金融服务(例如，支付处理、贸易融资、保险)，否则将支持俄罗斯的军事工业基础，包括在特定部门运营的人。
- 为向俄罗斯进口商或向俄罗斯运送物品的公司直接或间接销售、供应或转让指定物品提供便利。
►帮助公司或个人逃避美国对俄罗斯军事工业基地的制裁。这包括:
»提供建立替代或非透明的支付机制，
»更改或删除支付字段中的客户姓名或其他相关信息，
»混淆支付各方的真实目的，或
否则，采取措施隐藏交易的最终目的，以逃避制裁。
具体项目清单可在这里找到。财政部之所以确定了这些指定项目，是因为它们对俄罗斯的战争努力至关重要，包括生产先进精确制导武器和其他关键项目，俄罗斯正在积极努力从第三国进口这些项目，为其提供燃料战争机器。外国金融机构应使用此指定项目清单，以减轻本建议中财政部制裁当局所述的制裁风险
如果在尽职调查过程中，外国金融机构不确定某一特定项目是否与《特定项目清单》中确定的项目相同(或可能与俄罗斯军事工业基地存在其他潜在联系)，则该机构应就该特定客户和/或交易进行进一步尽职调查，并采取适当的缓解措施，具体如下文所述。
I识别和减轻制裁风险
为减轻制裁风险，外国金融机构应采取措施，识别并最大限度地减少与俄罗斯军事工业基地及其支持者有关的活动的接触。这些步骤是基准客户尽职调查(CDD)程序和其他反洗钱(AML)控制之外的措施，这些措施对于发现、阻止和报告试图或涉嫌逃避制裁的行为至关重要。OFAC认识到，没有一种“放之四海而皆准”的方法来识别和减轻涉及俄罗斯军工基地的活动的风险，因此，外国金融机构可能会采取各种方法来识别和减轻其相对的制裁风险。每个机构都应该实施与其风险状况和目前对俄罗斯军事工业基地及其支持者的敞口相称的控制。
例如，位于继续与俄罗斯进行重大贸易的司法管辖区的中小型金融机构在提供涉及俄罗斯军事工业基地的服务方面可能存在特别高的风险。OFAC建议此类金融机构仔细审查下列控制措施的示例，以评估实施其中一项或多项控制措施是否有助于识别和减轻这种风险。
减轻制裁风险的控制示例可能包括:3
►根据相关制裁名单(如OFAC的特别指定国民和被冻结人员名单(SDN名单))筛选交易、客户、交易对手和关联方，以防止向根据行政命令被冻结的人员提供任何服务14024，在食品、农业、医药、能源和电信等允许交易之外。
- 审查一家机构的客户群，以确定其面临的以下风险:
»任何涉及特定行业的客户或与根据行政命令14024封锁的人员开展业务的客户。
›较高风险客户示例:一家成立于2022年3月的微电子出口商，位于高风险司法管辖区，已从离岸金融中心的可能空壳公司多次收到国际电汇。
›低风险客户示例:一家七国集团国家的基本家居用品公司，作为该银行的客户已有20年，从未被标记为可疑活动，其活动保持一致，从未向俄罗斯出口货物或从俄罗斯获得资金。
»任何可能参与向俄罗斯或此前被确定为规避俄罗斯制裁风险较高的司法管辖区销售、供应或转让特定物品的客户。
- 在风险的基础上向客户传达合规期望，包括告知他们不得使用自己的账户从事涉及俄罗斯军事工业基地的业务。这也可能包括与客户共享指定项目的清单，特别是从事进出口活动、制造业或任何其他相关业务线的客户。
- 在风险的基础上，向已知经营或出口特定商品的客户发送问卷，以更好地了解他们的交易对手。
- 利用公开信息和过去的交易活动为尽职调查提供信息，并对可能的制裁和逃避出口管制行为进行主动调查。
对涉嫌逃避制裁的主动调查通常在银行的反金融犯罪部门内进行，因为这涉及对类型、网络和/或可疑活动的交易后审查，而不是基于名单的实时筛查。与制裁相关的信息(例如，被列入名单的实体在被指定之前的互动)可以作为这些调查的输入。然后，这些调查的结果可用于进一步识别高风险客户和其他与制裁相关的风险。
›示例:一家银行启动了对客户的审查，这些客户在被指定为行政命令14024之前向被冻结的人发送或接收资金。在最初的审查之后
审查后，银行不对低风险客户(如零售银行)采取额外行动通过现已被封锁的俄罗斯银行向俄罗斯家庭转账的客户银行、零售银行客户参与低价值电子商务的参与现在被封锁的俄罗斯银行)，并专注于更高风险的类别(例如，客户谁从俄罗斯公司收到大笔电汇，这些似乎是付款收到运往俄罗斯的货物)。在采取缓解措施(如账户限制、账户关闭、除“请勿上船”和/或“请勿处理”观察名单外)后，本行还会对退出客户的关联方进行审查。
»此外，金融机构可以利用通过向美国和全球代理行索取信息而收到的信息，以及来自商业服务提供商或贸易和海关数据等公共数据来源的数据，为尽职调查和主动调查提供信息。
►在适当的情况下，从高风险客户那里获得证明，证明他们没有在指定部门经营，没有向俄罗斯出售或转让任何指定物品，也没有进行任何涉及俄罗斯军事工业基地的交易(包括涉及根据行政命令14024被封锁的任何人员)。
- 为从事高风险活动或未能回应有关关注活动的信息要求的任何客户或交易对手采取适当的缓解措施。这些措施包括限制账户、限制可允许的活动类型、退出关系，并将客户或交易对手列入内部“不参与”或“不处理”观察名单。
- 将与俄罗斯军事工业基地有关的风险纳入制裁风险评估和客户风险评级标准。这包括酌情更新司法风险评估。
- 实施与指定项目相关的强化贸易融资控制，包括监控作为跟单贸易一部分收集的信息。
境外高风险金融机构的例子
对于已经投资于有效的基于风险的合规计划的金融机构来说，特别是那些位于监管严格、对俄罗斯实施了制裁的司法管辖区的金融机构，最大的风险可能是它们为继续从事涉及俄罗斯的重大交易的金融机构维持的外国代理关系。
高风险外国金融机构的例子可能包括:
1一个与俄罗斯有密切贸易关系的司法管辖区的小银行在进出口和微电子部门有大量客户，这些客户继续与俄罗斯做生意。该银行与多家指定的俄罗斯银行保持关系，目的是促进与俄罗斯的当地货币贸易。通过该银行的外国代理行关系进行的活动显示出与俄罗斯的反复联系，大量可疑的空壳公司活动，以及其他可疑活动的一般指标，例如涉及高风险司法管辖区的无明确商业目的的电汇。
据可靠的开源媒体报道，一家与俄罗斯有密切贸易关系的司法管辖区的中型银行正在采取措施，引入新的俄罗斯相关业务，以利用其他银行为降低俄罗斯相关风险而采取的措施。这些措施包括在俄罗斯开设一个新的代表处，扩大其俄语宣传材料和网站，并在俄语媒体上宣传为俄罗斯企业提供的服务。
一家小银行经常通过其外国代理账户为那些后来根据E.O. 14024被屏蔽的客户发送交易信息。对于为何那么多客户随后被OFAC制裁的问题，该银行没有给出令人满意的答复。
此前关于俄罗斯制裁和逃避出口管制的指导意见
自俄罗斯进一步非法入侵乌克兰以来，美国财政部、商务部、4和国务院多次强调，俄罗斯如何试图逃避制裁和出口管制，以支持其战争努力，比如利用第三方中介和转运点来规避限制。5这些警报提供了一些危险信号的例子，这些信号可以表明第三方和中介可能在何时以及如何参与逃避制裁或出口管制的努力。OFAC鼓励外国金融机构审查并将此类指导纳入其基于风险的控制措施，以减轻制裁风险。OFAC还指出，本咨询意见和以前的指导意见旨在就制裁风险向外国金融机构发出警告，并就识别和减轻此类风险的各种方法提供切实可行的建议。OFAC鼓励金融机构将其合规资源分配给风险最大的领域，例如最有可能被用于促进涉及俄罗斯军事工业基地的活动的产品、服务、业务线和地点。
除了上述详细的具体缓解措施和针对俄罗斯制裁和逃避出口管制的警报外，OFAC还鼓励外国金融机构审查《OFAC合规承诺框架》和针对俄罗斯制裁和逃避出口管制的警报，以进一步指导基于风险的制裁合规计划的基本组成部分。最佳做法可包括:
- 就制裁风险和常见危险信号对员工进行培训。这不仅包括合规人员，也包括一线员工、高级管理人员和业务线(如承销商、关系经理)。尤其重要的是，培训员工，虽然客户要求指导如何遵守银行政策和制裁是合适的，但任何逃避制裁的援助请求都应被视为严重的危险信号，并导致适当的缓解措施。
- 确保任何已识别的风险或问题迅速升级到适当的级别(例如，高级风险委员会)，并促进“合规文化”。
与美国和其他代理银行就其尽职调查期望和信息要求进行清晰和频繁的沟通。
►将相关FinCEN和OFAC警报和建议中的信息和类型纳入自动和手动反洗钱控制。俄罗斯逃避制裁的行为尤其令人担忧的是:
»与新成立的俄罗斯公司或新成立的第三国公司开展业务的客户，这些第三国已知是出口到俄罗斯的潜在转运点。
»据称参与尖端产品生产或进出口的公司或对手方，没有商业历史或很少到没有网络存在。
*客户或交易对手使用不寻常或非典型的付款条件和方式，如大额现金支付，频繁或最后一刻更改最终用户或收款人，或通过未参与交易的第三国进行付款。
允许交易
根据行政命令14024，OFAC针对的是俄罗斯军工基地规避制裁以支持其战争目标的能力，而不是针对在其他方面被允许的贸易。根据俄罗斯有害外国活动制裁计划或豁免计划颁发的一般许可证，从事美国人授权的交易，外国人不会面临实施制裁的风险。如OFAC先前的指导所述，合法的人道主义活动以及农业和医疗贸易不是我们制裁的目标。
OFAC对行政命令14024禁止的与农产品、农业设备、药品、医疗器械、医疗器械的替换部件和组件或医疗器械的软件更新有关的交易保持广泛的授权。请参阅与俄罗斯相关的通用许可证(GL) 6D和OFAC食品安全情况说明书:俄罗斯制裁和农业贸易。该授权仍然有效。外国金融机构可以从事或为美国人授权的交易提供便利
OFAC还授权与能源相关的交易(GL 8J)，支持非政府组织的某些交易(GL 27)，位于俄罗斯联邦的第三国外交或领事使团的官方业务(GL 20)，电信和基于互联网的通信(GL 25C)，以及某些国际组织和实体的雇员，受让人或承包商的官方业务(31 CFR 587.510)。此外，根据《国际紧急经济权力法》(IEEPA)，通常用于前往或离开任何国家的信息或信息材料的进口或出口以及交易均可获得豁免。
联系OFAC
OFAC欢迎继续与私营部门合作，确定有效防止俄罗斯逃避制裁的最佳做法。我们鼓励有疑问或希望分享最佳做法信息的金融机构与OFAC联系。